Ответы на аттестацию по международной дипломатии
Понятие многосторонней дипломатии
Многосторонняя дипломатия – это официальная деятельность глав государств, правовых специальных служб/органов внешних сношений и их зарубежных представителей по осуществление переговоров, переписки невоенных практических мероприятий с учётом конкретных условий и характера решаемых задач ради отстаивания внешнеполитических целей.
Акторы многосторонней дипломатии
Акторами многосторонней дипломатии являются не только представители государств. Делегаты от ТНК (транснациональные корпорации) и МНПО (международные неправительственные организации) соперничают за влияние в коридорах ООН и других МО с профессиональными дипломатами, политиками и международными чиновниками. Роль негосударственных акторов, которые занимаются лоббированием интересов своих организаций среди правительств, прессы и международных служащих, повышается. Представители МНПО проявляют при решении специальных, очень специфических вопросов большую компетентность, чем профессиональные дипломаты. Из числа негосударственных акторов формируется так называемая "дипломатическая контрэлита", как бы противостоящая профессиональным дипломатическим кадрам.
Различия: Первое касается той базы знаний и информации, которые требуются для того или иного типа дипломатии. В традиционной дипломатии дипломат, представляющий свою страну в столице другого государства, обязан хорошо понимать национальные интересы обеих сторон. Он должен знать, где эти интересы совпадают, а где они различаются. Ему необходимо знание и понимание политической системы и политической культуры принимающей страны, знакомство с ее видными людьми. В сфере многосторонней дипломатии дипломаты должны уметь адаптироваться к политической среде и культуре, где люди говорят на многих языках и где необходимо знать и учитывать национальные интересы большого количества стран. Второе отличие многосторонней дипломатии от традиционной заключается в том, что первый тип сопровождается регулярными личными контактами с большим количеством людей. Поэтому способность поддерживать деловые отношения и ладить со своими коллегами независимо от их политических, экономических и культурных различий, вероятно, более важна на многосторонних форумах, чем в двусторонних отношениях, где политический и военный вес двух стран является более значительным фактором, чем их идеологические и культурные различия.
Особенности многосторонней переговорной дипломатии
Это дипломатия без навязывания одними государствами их ценности другим странам, без диктата, без конфронтации и военных потрясений, то есть только путём переговоров в рамках общепризнанного международного права.
Многосторонние межправительственные конференции и форумы
М/н конференция- это собрание представителей, выступающих от имени государства, которое созывается на определённый период для достижения определённых целей.
Международные конференции можно классифицировать следующим образом:
♦ двусторонние или многосторонние;
♦ посвященные одному или нескольким вопросам;
♦ специальные или обычные;
♦ конференции с постоянным секретариатом или без него.
Международные конференции можно разделить по целям , для достижения которых они организуются. В соответствии с этим они могут;
♦ быть форумом для общего обсуждения одного или нескольких вопросов;
♦ принимать обязательные для правительств решения;
♦ принимать решения, определяющие деятельность секретариатов межправительственных организаций, а также способ реализации программ, финансируемых правительствами, как, например, постоянные или исполнительные комитеты международных организаций в промежутке между пленарными сессиями.
Общие принципы, которые на протяжении истории вдохновляли многостороннюю дипломатию, имели различное происхождение. Так, древнейшим принципом многосторонней дипломатии был сакральный принцип, объединявший людей одной веры. Напомним о существовании древнегреческих амфиктионий, созываемых жрецами у подножия храма Аполлона Дельфийского. В канун Нового времени Святой престол как исторический субъект международного права и действующее лицо многих дипломатических акций Средневековья, неизменно присутствовал, а во многих случаях был движущей силой в системе многосторонней дипломатии.
Современная модель дипломатии родилась прежде всего как модель многосторонней дипломатии. Поиск и сохранение равновесия сил предполагали многосторонние договоренности. Наиболее ярким примером многосторонней дипломатии можно считать длившуюся несколько лет подготовку Вестфальского мира 1648 г. К этому периоду в Европе уже сложилась многочисленная корпорация профессиональных опытных дипломатов, как правило, лично знакомых друг с другом. На протяжении ряда лет дипломаты воюющих сторон встречались друг с другом, подготавливая мирные конгрессы в Мюнстере и Оснабрюке- не. Огромную роль в этих приготовлениях сыграли представители наиболее опытных европейских дипломатий - ватиканской и венецианской. Именно они согласились взять на себя обязанности нейтральных посредников и согласовывали тексты документов совместно с дипломатами противоборствующих коалиций. Так они пытались заложить основы будущего европейского равновесия.
Принцип равновесия всегда интерпретировался как в динамичном, так и статичном ключе. В первом случае речь шла о восстановлении однажды нарушенного равновесия сил, что не могло не стимулировать созыва многосторонних дипломатических форумов, цель которых - договориться о путях достижения равновесия. Во втором случае во главе угла стоит вопрос о сохранении уже достигнутого равновесия. Об этом свидетельствуют многие статичные форумы многосторонней дипломатии - союзы, лиги, долгосрочные договоры и пакты. Последним, как правило, был присущ военно-политический характер. Отражение существующей или потенциальной угрозы со стороны одного государства или группы государств было прямой задачей различных форм многосторонней дипломатии.
Теоретикам концепции равновесия как смены союзов противостояли авторы, выражавшие надежду, что в будущем вечное сохранение мира станет возможным благодаря усилиям мирового правительства. Теоретическая мысль европейцев Нового и новейшего времени, преодолев трактовку равновесия сил как естественного физического закона, сосредоточилась на вопросе о придании многосторонней дипломатии постоянного характера, олицетворяемого международно признанными институтами.
Прообразом такого рода проектов можно считать «Схему», разработанную в 1462 г. советником баварского короля Антуаном Марини. Речь шла о создании Европейской лиги суверенных правителей. Лига состояла из четырех секций: французской, итальянской, германской и испанской. Центральным органом являлась Генеральная ассамблея, своего рода конгресс послов, представляющих своих правителей. Каждый член секции располагал одним голосом. Особое внимание уделялось процедуре голосования. Создавалась совместная армия, средства на которую извлекались из налогов на государства. Лига могла печатать собственные деньги, иметь собственную гербовую печать, архивы и многочисленных чиновников. При Лиге предполагалось функционирование Международного суда, судьи которого назначались Генеральной ассамблеей 1 .
Идею мирового правительства вынашивал Эразм Роттердамский. В 1517 г. в его трактате «Жалоба мира» перечислялись бедствия, которые влечет за собой война, приводились преимущества мира, воздавалась хвала миролюбивым властителям. Однако помимо абстрактного пожелания решать проблемы путем создания мирового правительства, труд не предлагал никакой практической программы. Спустя два десятилетия увидела свет «Книга мира» Себастиана Франка. Ссылаясь на Священное писание, Франк обосновывал мысль о том, что коль скоро война - дело рук человеческих, то и мир надлежит обеспечивать самим людям. Более детальный проект сохранения мира благодаря равновесным коалициям разработал в конце XVI в. английский поэт и эссеист Томас Овербери. Его труд отличался заметным нововведением, ибо предложенные им сохраняющие мир равновесные коалиции стран Западной и Восточной Европы предполагали включение в восточноевропейскую коалицию Московии.
Почти через столетие, в 1623 г., в Париже выходит в свет труд Эме- рика Крюсе «Новый Киней». Согласно Плутарху, Киней был мудрым советником античного царя Пирра, не раз предостерегавшего своего правителя об опасности войн. «Новый Киней», по мысли автора.
должен стать наставником современных властителей. Крюсе даже набросал проект союза народов во имя всеобщего мира. Вдохновленный идеей непрерывного переговорного процесса, он возлагал надежды на постоянно действующий конгресс послов, который представлял бы всех монархов Европы, а также Венецианскую республику и Швейцарские кантоны. Созываемая время от времени Генеральная ассамблея могла бы приглашать представителей даже нехристианских стран: константинопольского султана, представителей Персии, Китая, Индии, Марокко и Японии. Страны, не подчинившиеся решениям Генеральной ассамблеи, должны были подвергнуться вооруженным санкциям 2 .
Осознав трагичность событий Тридцатилетней войны, Гуго Гроций в своем знаменитом труде «О праве войны и мира» (1625) призвал к созданию европейского союза государств, члены которого должны отказаться от применения насилия при разрешении возникающих между ними конфликтов. Гроций увидел перспективу сохранения мира в примате международного права над государственным интересом.
Прямым откликом на эти идеи стал так называемый «Великий проект», изложенный в мемуарах герцога Сюлли, министра финансов французского короля Генриха IV. Сюлли наполнил утопические идеи Крюсе реальным содержанием - политическими идеями своей эпохи. Его труд создавался в раздираемой религиозными конфликтами Европе за десять лет до окончания Тридцатилетней войны. В целях установления всеобщего мира он полагал необходимым примирить католиков, лютеран и кальвинистов. Под эгидой Франции Европу предстояло поделить между шестью равными по силе монархиями того времени. Генеральный совет государств был призван решать возникающие противоречия. Совет должен был принимать решения по политическим и религиозным проблемам, возникающим на Европейском континенте, и решать межгосударственные споры. В соответствии с проектом в течение года совет заседал бы в одном из пятнадцати городов по принципу ротации. Вопросами местного значения должны были заниматься шесть региональных советов. По необходимости генеральный совет мог вмешиваться во внутренние дела государств. Он же учреждал международный суд. Неподчинение суду каралось военной силой, формируемой государствами-членами в зависимости от имеющихся ресурсов.
С европейской колонизацией Америки крепло осознание общности двух континентов, что, по мнению теоретиков того времени, неизбежно должно было привести к созданию эффективной всемирной организации. Так, квакер Вильям Пенн, управлявший колонией в Северной Америке, названной впоследствии в его честь Пенсильванией, в 1693 г. опубликовал свой «Опыт о настоящем и будущем мире». Его основная идея состояла в обосновании необходимости всеобщего союза государств. Пенн подчеркивал, что справедливые правительства являются выражением общества, изначально созданного намерениями миролюбивого человека. Следовательно, продолжал Пенн, правительства призваны учредить новое сообщество, добровольно передав ему часть своих властных полномочий, как сделали когда-то те, кто заключил общественный договор с монархом 3 .
В век Просвещения концепции основанного на общественном договоре Союза государств Европы получили особое распространение. Большую роль в этом сыграли английский либерализм и французская «философия Разума», подкрепленная возросшим тогда влиянием французской культуры и французского языка 4 .
В 1713-1717 гг. в Утрехте аббат Шарль-Ирене де Сен-Пьер пишет знаменитый «Проект вечного мира в Европе», сокращенный вариант которого впервые увидел свет в 1729 г. В соответствии с трехтомным проектом, вышедшим из-под пера мыслителя раннего Просвещения, дипломата и философа, восемнадцать европейских стран, включая Россию, должны были составить Федерацию, мир в которой обеспечивался бы постоянно действующим арбитражным судом. Оттоманская империя, Марокко и Алжир становились ассоциированными членами этой Федерации. Провозглашался принцип нерушимости границ. Предусматривалось и вооруженное вмешательство Федерации в случае, если внутренние потрясения угрожали стабильности одного из государств-членов. Идеи Сен-Пьера получили известное распространение и приветствовались многими мыслителями как во Франции, так и за ее пределами.
Страстным сторонником мира стал выдающийся немецкий философ Иммануил Кант. Прогресс человечества, по Канту, - стихийный процесс, но целенаправленная воля человека может задержать или ускорить его. Вот почему людям необходимо иметь ясную цель. Для Канта вечный мир - идеал, но одновременно и идея, имеющая не только теоретическое, но и практическое значение как руководство к действию. Этому посвящен знаменитый трактат «К вечному миру» (1795). Трактат написан Кантом в виде проекта международного договора. Он содержит статьи «Договора о вечном мире между государствами». В частности, вторая статья договора, устанавливала, что международное право должно стать основой федерации свободных государств. Мир неизбежно становится следствием этого объединения и наступает в результате сознательной и целенаправленной деятельности людей.
готовых и умеющих разрешать противоречия на условиях компромисса и взаимных уступок. Трактат «К вечному миру» был хорошо известен современникам и принес его автору заслуженную славу одного из творцов теории коллективной безопасности.
Однако в отличие от теории практика многосторонней дипломатии в течение долгого времени ограничивалась созданием коалиций, а также подготовкой и проведением конгрессов. Конгрессы предполагали сугубо политический характер собрания, цель которого состояла, как правило, в подписании мирного договора или в выработке нового политико-территориального устройства. Таковыми были Мюнстерский и Оснабрюкский конгрессы, завершившиеся подписанием Вестфальского мира (1648), Рисвикский конгресс, подведший итоги войны Людовика XIV со странами Аугсбургской лиги (1697), Карловицкий конгресс, решавший проблемы окончания войны с турками (1698-1699) и целый ряд других. Особенностью первых конгрессов такого рода были встречи только на двустороннем уровне, совместные заседания еще не стали практикой.
Вехой на этом пути стал Венский конгресс 1814-1815 гг., увенчавший победу антинаполеоновской коалиции. На Венском конгрессе впервые в Договоре о союзе и дружбе между Великобританией, Австрией, Пруссией и Россией было закреплено намерение «во имя счастья всего мира» периодически встречаться на уровне как глав государств, так и министров иностранных дел с целью консультаций по представляющим взаимный интерес вопросам. Стороны договорились также о совместных действиях, которые потребуются для обеспечения «процветания наций и сохранения мира в Европе» 5 . Россия на этом конгрессе выдвинула инициативу, пожалуй, первую в этом роде в новейшей истории: идею эффективной многосторонней дипломатии, действующей на основе многостороннего союза, решающего задачи не только военного сплочения, но и сохранения внутреннего устройства. Договор о Священном союзе начинался словами:
«Во имя Пресвятой и Нераздельной Троицы Их Величества... объявляют торжественно, что предмет настоящего акта сеть открыть перед лицом вселснныя их непоколебимую решимость... руководствоваться... заповедями сея святыя веры, заповедями любви, правды и мира».
Договор был подписан императором Александром I, австрийским императором Францем I, королем Фридрихом Вильгельмом 111. Позже к договору присоединились все монархи континентальной Европы, за исключением Римского папы и Георга VI английского. Священный союз нашел свое практическое воплощение в постановлениях конгрессов в Ахене, Троппау, Лайбахе и Вероне, санкционировавших вооруженное вмешательство во внутренние дела государств. Речь шла о подавлении революционных выступлений во имя консервативного легитимизма. Впервые государства не ограничились подписанием мирного договора, а взяли на себя обязательства дальнейшего управления международной системой. Венский конгресс предусмотрел функционирование механизма взаимодействия и переговоров, разработал формальные процедуры принятия последующих решений.
Венский конгресс стал той отправной точкой, когда старые традиции уступили место новому опыту, положившему в основу гибкую систему периодических встреч представителей великих держав. Механизм, созданный Венским конгрессом, получил название «европейского концерта», что в течение десятилетий обеспечивало консервативную стабилизацию межгосударственных отношений в Европе.
Экономический и технологический прогресс способствовал небывалому сближению народов. В общественном мнении крепло убеждение, что международные отношения не могут быть оставлены на волю случая, а должны разумно направляться соответствующими институтами. «Философия XVIII в. была философией революции, ее сменила философия организации», - писали французские публицисты 6 .
Весьма популярными у демократически настроенных европейцев стали идеи создания конфедерации стран, избирающих общеевропейский парламент. В 1880 г. увидел свет труд шотландского правоведа Джеймса Лоримера. Он отвергал идею баланса сил, считая ее дипломатической фикцией, провоцирующей международную анархию. Лори- мер предлагал спроецировать внутреннее устройство Англии на международную арену. Члены верхней палаты назначались правительствами европейских стран, нижняя палата формировалась парламентами каждой страны, или же, в самодержавных государствах, самим монархом. Шести великим державам - Германии, Франции, Австро-Венгерской и Российской империям, Италии и Великобритании - принадлежало решающее слово. Парламент издавал законы. Европейский совет министров избирал президента, который контролировал весь механизм. Создавался международный суд и трибунал, состоящий из судей отдельных стран. Защиту от агрессии обеспечивала общеевропейская армия. Все расходы производились за счет специального налога.
Но проекты проектами, а практика международных отношений привела к созданию весьма эффективного нового института многосторонней дипломатии - конференции послов. Впервые такая конференция, призванная наблюдать за еше не окрепшим французским правительством, была учреждена в 1816 г. в Париже и функционировала до 1818 г. Конференция послов, собравшаяся в Париже в 1822 г. и работавшая до 1826 г., обсуждала вопросы, связанные с испанской революцией. В 1823 г. конференция послов собралась в Риме для обсуждения вопросов реформирования Папского государства. Лондонская конференция 1827 г. обсуждала вопрос о независимости Греции. Большой международный и общественный резонанс поучила конференция в 1839 г., завершившаяся появлением независимого Королевства Бельгии. На повестке дня последующих посольских конференций стояли вопросы прекращения Балканских войн и противодействия большевистскому режиму в России.
С течением времени название «конференция» перешло к более представительным многосторонним дипломатическим форумам. Сторонники конференционной дипломатии полагали, что международные конфликты возникают в основном из-за непонимания и отсутствия контактов между государственными деятелями. Считалось, что общение правителей, прямое и без посредников, позволит лучше оценить взаимные позиции. Нельзя не вспомнить о Гаагских конференциях, инициатором проведения которых была Россия. В циркулярной ноте российского МИД от 12 августа 1898 г., одобренной императором, до сведения европейских правительств и глав государств доводился общий замысел конференции - путем международного обсуждения изыскать действенные средства обеспечения мира и положить конец развитию техники вооружений. Полученные благожелательные отзывы от зарубежных партнеров позволили российскому МИД в канун нового 1899 г. предложить программу работы конференции, включавшую обсуждение вопросов ограничения вооружений, гуманизации способов ведения войны и усовершенствования мирных инструментов разрешения межгосударственных конфликтов.
В 1899 г. в работе первой Гаагской конференции приняли участие ПО делегатов от 26 государств мира, включая Китай, Сербию, США, Черногорию, Японию. Россию представляли три сотрудника МИД, в том числе и Федор Федорович Мартенс, известный юрист, дипломат, вице-президент Европейского института международного права, член «Постоянной палаты третейского суда в Гааге» и автор фундаментального труда «Современное международное право цивилизованных народов». По итогам двух с половиной месяцев работы конференции были подписаны конвенции: о мирном разрешении международных споров; о законах и обычаях войны на суше; о применении к военным действиям на море положений Женевской конвенции 1864 г. К этому надо добавить декларации, запрещавшие применение разрывных пуль, удушливых газов, а также метание взрывчатых снарядов с воздушных шаров. Однако по основным вопросам «сохранения на известный срок существующей численности сухопутных сил и замораживания военных бюджетов, а также изучения средств сокращения численности армий» в силу возникших противоречий между делегациями решений принято не было. Представленные на этой конференции двадцать шесть государств подписали Конвенцию о мирном разрешении международных столкновений и учреждении постоянной Палаты третейского суда, первого многостороннего учреждения подобного рода .
Вторая Гаагская конференция была созвана в 1907 г. по инициативе американского президента Теодора Рузвельта. Главной целью заседаний было совершенствование и дополнение конвенций, принятых ранее. Вопросы ограничения вооружений в повестку дня его работы не включались как практически неосуществимые. Делегаты сорока четырех государств мира приняли более десятка конвенций о законах и обычаях сухопутной и морской войны, сохраняющих свое значение и сегодня (с дополнением Женевских конвенций 1949 г.).
Гаагские конференции заложили основы новой отрасли права - международного гуманитарного права, которому впоследствии принадлежала важная роль.
По предложению председательствовавшего российского посла во Франции Александра Ивановича Нелидова было решено, что очередная мирная конференция будет созвана через восемь лет. Однако, как известно, история рассудила иначе. Конференции XIX - начала XX в. отличались от предыдущих конгрессов более конкретным политическим содержанием, большим вниманием к вопросам сугубо технического характера. Иногда они представляли собой подготовительный этап созыва конгресса. В конференциях главы государств тогда участия не принимали.
И все же в своем развитии многосторонняя дипломатия не могла ограничиться периодическими встречами. Все четче проявлялась тенденция к созданию международных институтов, действующих на постоянной основе. Особые надежды породило учреждение Всемирного телеграфного союза в 1865 г. и Всемирного почтового союза в 1874 г. Эти события рассматривались как свидетельство возросшей взаимозависимости. Газеты писали: «Великий идеал международной свободы и единства воплощается в почтовой связи. Всемирный почтовый союз - это предвестник исчезновения границ, когда все люди станут свободными жителями планеты» 7 . В начале XX в. широко распространилась идея возрождения «европейского концерта» путем создания постоянных общеевропейских органов. В частности, Леон Буржуа, французский министр иностранных дел того времени, в книге, озаглавленной «La Societe des Nations » (1908), высказался за немедленное создание международного суда.
Прогресс науки и техники вызвал к жизни многочисленные специализированные международные организации - институты. Так стали называть то или иное межгосударственное объединение функционального характера, располагающее собственными административными органами и преследующее свои особые цели. Возникли Международный институт по сельскому хозяйству, Международный институт по унификации частного права и т.д. После Первой мировой войны из лексикона государственной многосторонней дипломатии термин «конгресс» исчез, окончательно переместившись в контекст неправительственной дипломатии, например, конгрессы сторонников мира, по правам женщин и т.д. Дипломатические мероприятия с участием глав государств и правительств получили название конференций. Первым послевоенным многосторонним форумом стала Парижская мирная конференция 1919 г. Затем последовали Генуэзская конференция 1922 г., Локарнская 1925 г. и череда других.
Международные отношения, представляя собой все усложняющуюся и многослойную систему, как никогда нуждались в процессе многостороннего согласования и в одобренной всеми государствами процедуре контроля. Потребовались новые рычаги влияния на мировую политику. Опять стали популярными проекты мирового правительства и парламента. Например, бельгийские теоретики предлагали, чтобы в состав верхней палаты всемирного парламента вошли представители, назначенные международными организациями, корпорациями и другими органами экономической, социальной и интеллектуальной сфер деятельности. Непременным условием было создание международного суда. Выдвигалась идея о необходимости поставить под контроль вооруженные силы, численность которых не должна превышать общеустановленного уровня. Развитие экономических связей было отражено в проекте о Всемирном банке и упразднении таможенных барьеров. Немало говорилось об обязательном международном содействии всем видам образовательной и культурной деятельности.
Первая мировая война серьезно дискредитировала принцип баланса сил в глазах общественности. Залогом сохранения мира по окончании войны надлежало стать многосторонней организации, в рамках которой государства занимаются согласованием позиций, генерируя тем самым обязательные правовые нормы. Уже в ходе Первой мировой войны в Великобритании группой ученых и политиков во главе с лордом Брайсом было создано Общество Лиги Наций (League of Nations Society ). В США президент Тафт присутствовал при учреждении американского эквивалента этой Лиги - League to Enforce Peace. Целью этих организаций было убедить общественное мнение по обе стороны Атлантики в необходимости нового курса мировой политики. В августе 1915 г. сэр Эдвард Грей заявил личному представителю президента Вильсона полковнику Эдварду Хаузу, что «жемчужиной послевоенного урегулирования должна стать Лига Наций, призванная обеспечить разрешение споров между государствами» 8 . Весной 1916 г. президент Вильсон призвал к созданию универсальной международной организации. В июле 1917 г. во Франции палата депутатов образовала комиссию по подготовке «Проекта Лиги Наций». Опубликованный год спустя Проект предусматривал создание Лиги, наделенной гораздо более широкими властными полномочиями, чем это было заложено в британском и американском проектах. В окончательном варианте идея международной организации нашла свое воплощение в судьбоносных 14 пунктах президента Вильсона, сформулированных в начале 1918 г.
Учрежденная в 1919 г. Лига Наций представляла собой универсальную организацию нового типа, располагающую политическим и административным механизмом. Речь шла о Совете, Ассамблее и Секретариате. Совет, включавший в свой состав представителей пяти основных союзных держав, мог рассматриваться как продолжение старого «европейского концерта» великих держав. Совет и Ассамблея в известной степени были двумя палатами, обладавшими равной компетенцией. Евро-американская система парламентской демократии нашла в этих механизмах свое отражение на межгосударственном уровне. Лига Наций стала новым форумом многосторонней дипломатии. Процесс, характеризовавший переход от дипломатии ad hoc к постоянным дипломатическим представительствам, распространился наконец и на многостороннюю дипломатию. При Лиге Наций появились первые постоянные представительства и миссии. Страны-члены Лиги Наций были обязаны разрешать свои противоречия мирным путем. Устав предусматривал арбитраж и примиренческие процедуры. Нарушитель этих правил автоматически рассматривался как «сторона, совершившая акт войны в отношении всех стран-членов». Агрессор подвергался экономическим санкциям, и ему угрожало противостояние военной машины всех остальных стран. Агрессия, таким образом, предотвращалась без заключения различных альянсов. Считалось, что это предотвратит дорогостоящую и опасную гонку вооружений. Межгосударственные разногласия выносились на Международный суд, учрежденный в 1922 г.
К этому времени многосторонняя дипломатия накопила немалый опыт разработки процедур голосования. В XIX в. решения в международных организациях в большинстве случаев принимались на основе принципа единогласия. Практика показала неудобство такого метода принятия решений, так как даже одно-единственное государство могло свести на нет всю подготовительную работу. Постепенно переходили к принятию решений простым или квалифицированным большинством. Принцип так называемого положительного единогласия, принятого в Лиге Наций, не учитывал голоса отсутствующих или воздерживающихся от голосования членов. Чрезвычайно важным событием в истории дипломатической службы стало появление постоянного Секретариата Лиги. Его функционирование обеспечивалось дипломатами нового типа - международными чиновниками. С этого времени начался процесс формирования международной гражданской службы. Многое сближало международного чиновника с дипломатом традиционного плана, но были и определенные отличия. Например, иммунитет должностного лица, работающего в международной организации, был сужен по сравнению с иммунитетом, полагающимся представителям государств. В отличие от дипломата, задействованного в области двусторонних отношений, и, следовательно, в первую очередь имеющего дело с представителями принимающего государства, международный чиновник призван сотрудничать со всеми членами международной организации и быть в курсе проблем государств, составляющих эту организацию.
Лига Наций во многом не оправдала возложенные на нее ожидания. К тому же она так и не стала универсальной организацией. Конгресс США высказался против вступления страны в Лигу Наций. За ее рамками вплоть до 1934 г. оставался и Советский Союз. В 1930-е годы вне Лиги оказались державы-агрессоры - Германия, Италия и Япония. В 1939 г. в результате финско-советской войны из ее состава был исключен СССР.
В годы Второй мировой войны многосторонняя дипломатия союзников по антигитлеровской коалиции заложила основы послевоенного мирового порядка. Речь идет о Вашингтонской декларации 1942 г., а также о документах конференций 1943 г. (Московской, Каирской, Тегеранской), 1944 г. (Думбартон-Окской, Бреттон-Вудской), 1945 г. (Ялтинской и Потсдамской).
Представители государств, собравшиеся на конференцию в Сан- Франциско в 1945 г., учредили новую универсальную международную межправительственную организацию - Организацию Объединенных Наций. Под ее эгидой возникло внушительное число международных правительственных организаций, охвативших самые различные стороны международного сотрудничества. Программы ООН были нацелены на решение проблем разоружения, развития, народонаселения, прав человека, защиты окружающей среды.
Устав ООН предусмотрел процедуры мирного решения споров, а также совместные действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии. Не исключались возможные санкции, эмбарго и акции по поддержанию мира с использованием миротворческих сил ООН или военной коалиции государств-членов ООН, а также какой- либо региональной организации по договоренности. Значение Устава ООН заключалось в том, что он не только стал конституционным документом, регулирующим деятельность международной организации, но и был призван играть ключевую роль в выработке своеобразного кодекса поведения государств в военной, политической, экономической, экологической, гуманитарной и других областях.
Договорная правоспособность ООН породила разветвленную систему многосторонних соглашений, заключенных в рамках этой организации 9 . Впервые в Уставе ООН было зафиксировано суверенное равенство всех входящих в организацию государств. Каждое государство располагало в ООН одним голосом. Предусматривалась преимущественная сила обязательств в случае, если обязательства государства по какому-либо другому международному соглашению будут противоречить положениям Устава. Тем самым Устав ООН заложил фундамент прогрессивного развития и кодификации международного права.
Эффективными форумами многосторонней дипломатии стали органы ООН - Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Международный суд и Секретариат. В систему ООН вошло также около двух десятков ассоциированных организаций, программ, фондов и специализированных агентств. Прежде всего речь идет о МОТ, ЭКОСОС, ФАО, ЮНЕСКО, ИКАО, ВОЗ, ВМО, ВОИС, МВФ. ГАТТ/ ВТ), МБРР и многих других.
На международной арене появились региональные организации - ОБСЕ, ЛАГ, СЕ, ЕС, АСЕАН, АТЕС, ОАГ, ОАЕ, СНГ и др. Во второй половине XX столетия возникло также большое число так называемых многосторонних организаций по интересам. Это, в частности, Движение неприсоединения, ОПЕК, «Группа семи», «Группа восьми» и «Группа двадцати».
Многосторонняя дипломатия международных организаций использовала форму представительств. Например, представительства государств при ООН по своим размерам и составу почти не отличаются от обычных посольств. В 1946 г. ГА ООН приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций. В соответствии с этой Конвенцией иммунитеты и привилегии представителей государств при ООН в целом приравнены к дипломатическим. То же положение относится и к делегациям, принимающим участие в международных конференциях системы ООН.
Вместе с тем в отличие от дипломатических представителей, работающих в системе двусторонней дипломатии, представители государств при международных организациях не аккредитованы при государствах пребывания и реализуют свои права на международное представительство не перед ними, а в рамках международной организации. Поэтому их назначение не требует получения агремана от организации или государства пребывания. Главы представительств по прибытии в ООН не вручают верительных грамот главе государства, на территории которого расположена та или иная организация ООН. Свои мандаты они передают непосредственно Генеральному секретарю ООН в рабочей обстановке.
Двусторонние соглашения о штаб-квартирах ООН и ряда других международных организаций предусматривают для постоянных представителей государств привилегии и иммунитеты, аналогичные дипломатическим, однако в некоторых соглашениях они несколько сужены. Так, соглашение 1946 г. ООН с Соединенными Штатами о штаб-квартире ООН, признавая в принципе за представителями государств в ООН и ее специализированных учреждениях право на дипломатические привилегии и иммунитеты, в то же время позволяет американским властям с согласия государственного секретаря США возбуждать дела против сотрудников представительств и должностных лиц ООН с целью предъявления им требования о выезде из США «в случае злоупотребления привилегиями».
Правда, в соглашении оговорено, что такое согласие может быть дано американским госсекретарем лишь после консультации с соответствующим государством - членом ООН (когда дело касается представителя такого государства или члена его семьи) или же после консультации с Генеральным секретарем либо главным должностным лицом специализированного учреждения (когда речь идет о его должностных лицах). Более того, соглашением предусматривается возможность предъявить требование о выезде из США данных лиц «с соблюдением обычного порядка, установленного в отношении дипломатических представительств, аккредитованных при правительстве Соединенных Штатов» 10 .
В 1975 г. на конференции в Вене, созванной по решению ГА ООН, была принята Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями. Конвенция имела универсальный характер и подтвердила правовой статус постоянных представителей государств и постоянных наблюдателей при международных организациях, делегаций и наблюдателей на международных конференциях, а также объем приближающихся к дипломатическим иммунитетов и привилегий, предоставляемых вышеназванным категориям и административно-техническому персоналу . Круг лиц, которые пользуются привилегиями и иммунитетами, причем на территории всех стран - участниц Конвенции, определяется Генеральным секретарем ООН.
Эксперты ООН. выезжающие в командировки, пользуются во время командировки более широкими иммунитетами и привилегиями, чем должностные лица ООН в ее штаб-квартире. Генеральный секретарь ООН. его заместители, а также жены этих лиц и несовершеннолетние дети пользуются полным объемом привилегий и иммунитетов, предоставляемых дипломатическим представителям. Генеральный секретарь ООН сам не может отказаться от полагающегося ему иммунитета. Это право принадлежит Совету Безопасности ООН.
В Конвенцию включены положения об обязанности государства пребывания международной организации. Речь идет не только об обеспечении надлежащих условий для нормальной деятельности постоянных представительств и делегаций, но также и об обязательстве принимать должные меры к возбуждению судебного преследования и наказанию лиц, виновных в совершении посягательств на представительства и делегации.
Осенние сессии ГА ООН стати превосходной возможностью для принимающих в них участие лидеров государств встречаться друг с другом и вести необходимые переговоры. В случае необходимости они могут воспользоваться компетентным посредничеством Генерального секретаря ООН. Малые страны часто используют свои представительства в ООН, чтобы вести двусторонние переговоры с представителями тех стран, где у них отсутствуют посольства. Конечно, по мере необходимости этим пользуются и большие страны. Постоянные представительства могут стать каналами связи между странами, не имеющими между собой дипломатических отношений или разорвавшими их. В этом случае контактам благоприятствуют и личные знакомства членов постоянных представительств, совместно работающих в ООН.
С возникновением ООН в мире многосторонней дипломатии предпочтение стало отдаваться термину «организация». Организации рассматривались как форма взаимодействия государств, создающих собственную структуру и постоянные оперативные органы. Такое название, например, было дано различным военно-политическим объединениям - НАТО, ОВД, СЕАТО, СЕНТО, ОДКБ. В конце 1940-х - начале 1950-х годов в Европе возникли международные институты, получившие название советов. Это Совет Европы, Северный совет, Совет экономической взаимопомощи. Название отражало идею равенства госу- дарств-участников и коллегиальность в принятии решений. Форумы многосторонней дипломатии постоянного характера получили также название сообщества (Европейское экономическое сообщество, Европейские сообщества). Это был новый этап в развитии многосторонней дипломатии, знаменующий появление объединений интеграционного характера с тенденцией к утверждению наднационального принципа. На современном этапе в лексикон многосторонней дипломатии нередко возвращаются «старые» названия - Европейский союз, Союз независимых государств, Союз африканских государств, Лига арабских государств.
ООН и другие международные организации играют большую роль в развитии конференционной дипломатии. Под их эгидой проводятся многочисленные конференции по социальным, экономическим, правовым и другим специальным вопросам. Главы постоянных представительств при международных организациях , задействованные в конференционной дипломатии, опираются в своей работе на штаты, сформированные не только из профессиональных дипломатов, но и из работников различных ведомств. Их задача заключается в детальном обсуждении специальных вопросов. Поэтому на специализированных конференциях профессиональные дипломаты, как правило, не составляют большинства. Там в основном представлены политики и эксперты. Правда, профессиональный дипломат, который хорошо знает правила процедуры, способен анализировать поступающую информацию, владеет искусством работы в кулуарах, является ценным советником делегации.
Многосторонний переговорный процесс разворачивается как в рамках самих организаций, так и в ходе работ созываемых ими регулярных конференций, а также вне рамок организаций для рассмотрения определенного круга вопросов. Часто конференции занимаются нормотворческой деятельностью, что создает все расширяющееся международно-правовое поле. В частности, конференции 1961, 1963, 1968-1969, 1975, 1977-1978 гг. сыграли большую роль в развитии дипломатического и консульского права.
Наличие общих правил и частота проведения международных конференций позволяет говорить о них как о своего рода утвердившихся институтах мирового сообщества.
Многосторонняя дипломатия, таким образом, разработала разнообразный инструментарий, одна из целей которого - добиться мирного разрешения международных споров и разного рода конфликтов. Речь идет о добрых услугах, посредничестве, мониторинге, арбитраже, миротворческих акциях, создании международной судебной системы. Регулярные встречи дипломатов и политических деятелей в штаб- квартире ООН, ее агентствах и региональных организациях становятся почвой для парламентской дипломатии, пропаганды и проведения конфиденциальных переговоров. Причем переговоры ведутся между представителями как государств, так и самих международных организаций, что вытекает из их международной правосубъектности. Это особенно характерно для ООН и ЕС.
Исторический период, прошедший со времени образования ООН, свидетельствует о появлении на карте мира вследствие процессов деколонизации, распада СССР, ряда стран бывшего советского блока, сепаратизма немалого числа новых государственных образований. В итоге это привело к более чем трехкратному увеличению численности государств по сравнению с 1945 г. Этот лавинообразный процесс разворачивался в условиях экономической глобализации и интеграции, регионализации и фрагментации многих из государств, утрачивавших свои прежние суверенные функции. Зачастую это приводило к потере национальными правительствами контроля над происходящими процессами и подрывало основы суверенитета, на котором базировался мировой порядок, начатый в эпоху Вестфальского мира.
В этой ситуации возникла еще более острая, чем в 1945 г., необходимость в эффективном межправительственном форуме, способном обеспечить правительствам возможность выявлять проблемы, которые не могут быть решены на национальном уровне, разрабатывать совместные стратегии их разрешения и координировать в этих целях совместные усилия. Бесспорно, для того чтобы соответствовать требованиям времени, структуры ООН нуждаются в реформировании. Секретариат ООН страдает недугами, характерными для большинства многонациональных бюрократических организаций. В частности, речь идет о необходимости смены целого ряда высших чиновников. Недаром Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос Гали в течение первых трех месяцев пребывания на своем посту сократил на 40% число высших должностей. Его преемник Кофи Аннан вынес на суд международной общественности два пакета дальнейших реформ, идущих в этом направлении.
Германия, Япония, Индия и Бразилия решительно продвигают свои позиции в виде проектов резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, в которых вносят предложение о расширении числа постоянных членов Совета Безопасности. В своем предложении они делали определенные авансы и непостоянным членам Совета, предлагая расширить и ихчисло в Совете. Однако положение сложилосьтак, что большинство остальных стран мира, не имеющих перспективы стать постоянными членами Совета Безопасности ООН, как бы они ни относились к претензиям указанной четверки, решили позаботиться прежде всего о своих интересах и создали группу («кофейный клуб»), которая выработала свои «Руководящие принципы для расширения Совета Безопасности». В дальнейшем эта группа получила название «Объединившиеся в поддержку консенсуса». Она предложила увеличить Совет Безопасности на десять непостоянных членов с возможностью немедленного переизбрания и в соответствии с принципом справедливого географического распределения. В сложном положении оказались и пять постоянных членов Совета Безопасности. Единым у них было стремление не допустить ослабления их статуса и собственной особой роли в Совете Безопасности и в целом в ООН. Это относилось не только к «праву вето», но и к вопросу о количестве государств, которые располагали бы этим правом в Совете. Разумеется, они учитывали новую реальность в мире и укрепление государств «четверки», а также амбиции государств Азии, Латинской Америки и Африки. Но по конкретным «схемам» реформирования Совета Безопасности и конкретным кандидатурам у них возникли значительные расхождения. Нет единства и среди европейских стран, где Италия предлагает, чтобы Европа была представлена в Совете Безопасности не Англией, Францией и Германией, а в той или иной форме Европейским союзом. Страны Юга и Севера расходятся в понимании приоритетности задач, стоящих перед ООН. «Юг» настаивает на первостепенности вопросов устойчивого развития и помощи. «Север» же во главу угла ставит проблемы безопасности, прав человека и демократии. Отсюда разнятся акценты в подходах этих групп государств к очередности реформы ООН". Ряд стран настаивал на повышении политической роли Генерального секретаря ООН. Это вызвало неоднозначную реакцию. Некоторые страны усмотрели в этом проекте тенденцию к приданию ООН наднационального характера. Другие выступили с поддержкой идеи политизации функций Генерального секретаря. По их мнению, реформа ООН только тогда может считаться эффективной, когда Генеральный секретарь станет более независимым в своих действиях. В таком случае он сможет настаивать на проведении определенной политики, даже если она и не разделяется всеми странами-членами ООН.
Остро стоит вопрос о координации действий институтов многосторонней дипломатии внутри системы ООН. Бутрос Бутрос Гали попытался было ввести правило, в соответствии с которым в каждой столице учреждалось единое представительство ООН, координирующее деятельность организаций системы ООН в целом. Однако в своем начинании он натолкнулся на резкое сопротивление развивающихся стран, которые не хотели предоставлять Генеральному секретарю власть над специализированными агентствами ООН. Агентства тоже проявили обеспокоенность в связи с угрозой их самостоятельности. Кофи Аннан продолжил попытки в этом направлении. Но и он столкнулся с теми же препятствиями, что и его предшественник. Агентства ООН (например, МАГАТЭ) продолжают претендовать на то, чтобы иметь свой собственный независимый аппарат межправительственного сотрудничества.
В июне 2011 г. Франция выступила за расширение числа как постоянных, так и непостоянных членов Совета Безопасности. «Мы считаем, - заявил представитель Франции при ООН, - что Япония, Бразилия, Индия и Германия должны стать постоянными членами и что должен быть, по крайней мере, один новый постоянный член от Африки. Мы также ставим вопрос об арабском присутствии». Он подчеркнул, что нынешний Совет во многом отражает 1945 г. и сегодня его надо адаптировать к современным реалиям 12 . Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, избранный на второй срок до 2016 года, заявил, что реформа Совета Безопасности путем его расширения - это один из приоритетов его пребывания на посту Генсека 13 .
- ПТС по-прежнему существуют, и сторонами Конвенции являются 90 государств. 115
- В основе привилегий и иммунитетов должностных лиц международных организаций лежит теория функциональной необходимости; в связи с этим они несколько сужены по сравнению с теми, которые распространяются на представителей государств.
- По Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., послы государствав той или иной стране могут по совместительству выполнять функции главы представительства при международной организации.
Многосторонняя дипломатия в биполярной системе международных отношений
© Русский Фонд Содействия Образованию и Науке, 2012
© Яворский И. Р., дизайн макета и верстка, 2012
Введение
В XXI в. в международной дипломатической деятельности все большую роль играет многосторонняя дипломатия. Процессы глобализации и интеграции, охватившие весь мир, упрочение связей между различными участниками мировой политики, интенсификация межгосударственного общения и расширение функций государства как регулятора общественных отношений создали достаточные условия для использования механизмов многосторонней дипломатии, которые часто приходят на смену традиционным двусторонним отношениям между государствами. Необходимость многостороннего сотрудничества вызывается ростом общемировых проблем, таких как распространение оружия массового уничтожения или загрязнение окружающей среды и глобальное потепление, которые требуют объединения усилий всего мирового сообщества и согласования через механизмы многосторонней дипломатии адекватного ответа на вызовы современного мира. Значение многосторонней дипломатии и необходимость использования ее методов вполне осознается ведущими участниками международных отношений. В Концепции внешней политики Российской Федерации, обнародованной в 2008 г., многосторонняя дипломатия выделена в качестве главного инструмента системы международных отношений, призванного «обеспечить надежную и равную безопасность каждого члена мирового сообщества в политической, военной, экономической, информационной, гуманитарной и иных областях».
Не удивительно, в связи с этим, что проблемы многосторонней дипломатии все чаще становятся объектом внимания и обсуждения в самых различных кругах, связанных с областью внешней политики и международных отношений: от политиков и дипломатов до представителей научного сообщества – историков, политологов, политических аналитиков. В этих условиях понимание сущности многосторонней дипломатии, сферы ее действия и эволюции на разных этапах истории международных отношений приобретает важное значение.
Давая определение многосторонней дипломатии, большинство практиков и ученых склонно ограничиваться указанием на непременную вовлеченность в переговорный процесс трех и более участников, что и придает многосторонней дипломатии ее отличительный характер от традиционных форм двусторонних отношений. Таким образом, на первый план выступает формальный количественный признак этой формы дипломатической деятельности, в ущерб самому принципу многосторонности (multilateralism), который во главу угла ставит существо отношений между участниками многосторонней дипломатии и характер их взаимодействия. В истории международных отношений найдется немало примеров, когда участие в дипломатическом процессе трех и более государств мало чем отличались от традиционных двусторонних отношений, так как взаимодействие в рамках этого процесса между отдельным участником с каждым из его партнеров развивалось в изоляции друг от друга и основывалось на часто несовпадающих принципах. Примером такой «ложно многосторонней» дипломатии может служить Союз Трех Императоров, созданный в 1870–1880-х гг. как часть системы альянсов, выстраиваемых Отто фон Бисмарком и направленных против Великобритании и Франции.
Следовательно, коренное отличие многосторонней дипломатии от традиционных форм дипломатии состоит в том, что она не только является средством координации внешнеполитической деятельности группы трех и более государств, но эта координация осуществляется на основе определенных принципов, являющихся общими для всех участников данной группы. Иными словами, в случае многосторонней дипломатии нет места исключительности, особого положения того или иного участника дипломатического процесса, которое обеспечивало бы ему привилегированные, по сравнению с другими, позиции, что предполагает равенство каждого из них как в смысле прав, так и ответственности. Эти принципы в полной мере нашли свое воплощение в системе коллективной безопасности, которая зиждется на той предпосылке, что мир неделим и что война, развязанная против одного из членов мирового сообщества, ipso facto, является войной против всех.
Несмотря на то, что интенсивный рост многосторонней дипломатической деятельности начался, главным образом, после окончания Второй мировой войны, многосторонняя дипломатия не является новшеством второй половины прошлого века или ХХ века вообще. К этой форме дипломатии прибегали и на более ранних этапах, например, в процессе становления так называемого «Европейского концерта», системы международных отношений XIX в., сложившейся после Наполеоновских войн. Позже в этом же веке были претворены в жизнь и многосторонние договоренности в области торговли (Free Trade), финансов (Парижская система валютных соглашений), телекоммуникаций (Международный телеграфный союз и Международный почтовый союз) и мирного урегулирования споров (Гаагские конференции 1899 и 1907 гг.). Однако до ХХ в. потребности координации усилий членов мирового сообщества в считанных случаях приводили к созданию международных организаций, что особенно касается сферы безопасности.
Впервые институциональное оформление многосторонняя дипломатия в этой области получила только после Первой мировой войны с созданием многоцелевой универсальной международной организации – Лиги Наций в 1919–1921 гг. И хотя Лига Наций не смогла в полной мере использовать механизмы многостороннего сотрудничества между государствами для предотвращения новой мировой войны, ее опыт сыграл неоценимую роль после победы над гитлеровской Германией и милитаристской Японией в 1945 г. в деле развития различных форм многосторонней дипломатии – от Организации Объединенных Наций до международных конференций и форумов, объединявших как представителей государств, так и неправительственных организаций и движений. Именно после Второй мировой войны многосторонняя дипломатия испытала бурный рост, выразившийся в создании ООН, системы ее специализированных учреждений, целого ряда региональных организаций и других межправительственных и международных институтов. В 1951 г. их насчитывалось 123, а в 1976 г. было зарегистрировано 308 такого рода организаций, и это число в основном оставалось неизменным до конца холодной войны. В том же году было проведено 3699 многосторонних межправительственных конференций с участием представителей стран на самых разных уровнях.
Такому росту многосторонней дипломатии не помешала даже холодная война, которая нередко служила серьезным препятствием для объединения усилий государств и народов на международной арене. Несмотря на раскол мира на два враждебных блока и ожесточенное идеологическое, политическое и военное соперничество, характерное для периода холодной войны, осознание опасности глобального военного конфликта, который с созданием ядерного оружия мог иметь катастрофические последствия для всего мира, часто являлось мощным стимулом в пользу преодоления разногласий в деле сохранения мира на международной арене и укрепления безопасности. Кроме того, потребности экономического развития, научно-технического прогресса, гуманитарного сотрудничества диктовали необходимость объединения усилий во многих областях человеческой деятельности, для чего многосторонняя дипломатия служила важным средством и серьезным подспорьем.
Тем не менее, холодная война не могла не оказать негативного влияния на многостороннюю дипломатию, особенно в рамках созданнных в связи с ней институтов. Обе участвовавшие в конфронтации сверхдержавы – СССР и США – часто прибегали к этой форме дипломатической деятельности для достижения своих корыстных, порой противоречивших самому духу международного сотрудничества целей. Они использовали потенциал многосторонней дипломатии, например, для обеспечения поддержки своих внешнеполитических акций со стороны возможно большего числа союзников и партнеров. Они пользовались ею в целях пропаганды для мобилизации общественного мнения и привлечения его на свою сторону. Многосторонняя дипломатия служила важным средством укрепления их престижа и расширения влияния на международной арене. Вместе с тем, мировому сообществу удалось средствами многосторонней дипломатии предотвратить, удержать под контролем или найти мирное решение большинства вооруженных конфликтов, имевших место после 1945 г. В этом деле важнейшую роль сыг рали ООН и другие многосторонние организации.
Именно Организации Объединенных Наций принадлежит ведущее место в системе институтов многосторонней дипломатии. Главенствующее положение ООН в деле международного сотрудничества не оспаривается ни одним из членов мирового сообщества, несмотря на порой резкую критику некоторых аспектов ее деятельности в последние годы. В статье, опубликованной в связи с шестидесятилетним юбилеем ООН, министр иностранных дел России СВ. Лавров подчеркивал значение этой организации: «ООН воплощает в себе общепланетарную легитимность, основу универсальной системы коллективной безопасности, которая строится на фундаментальных принципах международного права: суверенное равенство государств, неприменение силы или угрозы силой, мирное разрешение споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод. В рамках ООН действует механизм согласования и принятия коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и безопасности».
ВВЕДЕНИЕ
В последние годы на мировой арене произошли существенные перемены. Нарастающие процессы глобализации, несмотря на свои противоречивые следствия, ведут к более равномерному распределению ресурсов влияния и экономического роста, закладывая объективную основу для многополярной конструкции международных отношений. Продолжается укрепление коллективных и правовых начал в международных отношениях на основе признания неделимости безопасности в современном мире. В мировой политике возросло значение энергетического фактора, в целом доступа к ресурсам. Значительно упрочилось международное положение России. Сильная, более уверенная в себе Россия стала важной составной частью позитивных перемен в мире.
В результате постепенно восстанавливаются равновесие и конкурентная среда, которые были утеряны с окончанием “холодной войны”. Предметом конкуренции, которая приобретает цивилизационное измерение, становятся ценностные ориентиры и модели развития. При всеобщем признании фундаментального значения демократии и рынка как основ общественного устройства и хозяйственной жизни их реализация принимает различные формы в зависимости от истории, национальных особенностей и уровня социально-экономического развития государств.
Наряду с позитивными изменениями сохраняются и негативные тенденции: расширение конфликтного пространства в мировой политике, выпадение проблематики разоружения и контроля над вооружениями из глобальной повестки дня. Под флагом борьбы с новыми вызовами и угрозами продолжаются попытки создания “однополярного мира”, навязывания другим странам своих политических систем и моделей развития при игнорировании исторических, культурных, религиозных и других особенностей развития остального мира, произвольного применения и толкования норм и принципов международного права.
События последних лет свидетельствуют также о навязывании миру – вопреки объективной тенденции современного мирового развития – гипертрофированного значения фактора силы в международных отношениях для решения тех или иных проблем исходя из политической целесообразности, в обход всех правовых норм. Очевидной становится незаинтересованность отдельных государств связывать себя новыми международно-правовыми обязательствами в сфере безопасности и разоружения, вследствие чего тормозится процесс разоружения, а у тех стран, которые чувствуют себя уязвимыми в военном отношении, усиливается тяга к обладанию оружием массового уничтожения в качестве гарантии собственной безопасности.
В целом сказывается инерция одностороннего реагирования, в концептуальном плане основанная на синдроме “победы в холодной войне”. С этим подходом связан курс на сохранение разделительных линий в мировой политике за счет постепенного расширения – посредством кооптации новых членов – сферы западного влияния. Выбор в пользу реидеологизации и милитаризации международных отношений создает угрозу нового раскола мира, теперь уже по цивилизационному признаку. Ситуация осложняется тем, что это происходит на фоне борьбы с международным терроризмом, которая требует широкого диалога между культурами, конфессиями и цивилизациями, их противодействия экстремизму в собственной среде, решительного продвижения в решении проблем, включая региональные конфликты, которые составляют питательную среду терроризма.
Дипломатия традиционно рассматривается как важнейшее средство осуществления внешней политики государств. В узком смысле слова под дипломатией понимают искусство ведения переговоров и заключения договоров, между государствами. В более широком смысле слова она представляет собой деятельность государственных органов внешних сношений по представительству государства за рубежом ради достижения целей внешней политики и защиты мирным путем его прав и интересов за границей.
В Дипломатическом словаре, изданном в СССР в 1984 году, к дипломатии была отнесена «официальная деятельность глав государств и правительств, министров иностранных дел, ведомств иностранных дел, дипломатических представительств за рубежом, делегаций на международных конференциях по осуществлению целей и задач внешней политики государства, защите прав и интересов государства, его учреждений и граждан за границей» .
Становление современной модели дипломатии происходило в ходе длительной исторической эволюции. Обстоятельный исторический обзор возникновения и основных этапов развития дипломатии от древнего мира до XX столетия сделан в фундаментальном многотомном научном труде «История дипломатии». По мнению авторов этого труда, «о дипломатии в подлинном смысле этого слова можно говорить лишь с развитием государства».
Хотя арсенал форм и методов дипломатической деятельности по ходу исторического развития постоянно пополнялся, однако доминирующей формой осуществления дипломатических миссий многие века оставались двусторонние отношения между государствами.
Постоянные дипломатические представительства и послы - резиденты, особые государственные ведомства, занимающиеся ведением внешней политики, появились в итальянских городах-государствах с XIV столетия. Постепенно эти институты были взяты на вооружение другими государствами.
Возникавшие- на заре европейской истории многонациональные континентальные государства: Древняя.Римская империя (I - IV вв.), франкская, империя Каролингов (первая- половина IX столетия) и Германская, или Священная; Римская« империя - в отдельных случаях использовали методы многосторонней дипломатии, однако они были скорее исключением; чем правилом, и не являлись необходимой и неотъемлемой частью4 всей системы международных отношений.
После распада Западной Римской империи в 476 году в- Европе стала формироваться средневековая цивилизация, одной из отличительных черт которой стало усиление роли христианства в жизни ее народов. .
Священная Римская империя представляла собой конгломерат феодальных государств и владений. Основную миссию по объединению разобщенного и хаотичного западного мира взяла на себя единственно организованная сила того времени христианская церковь Формы дипломатии; в том числе многосторонней, оказались подчиненными не интересам того или. иного государства, а задачам, которые решала церковь как институт.
Святой Престол в средневековой Европе стал предпринимать попытки обосновать верховенство духовной власти над- светской, создать общеевропейскую теократическую монархию при главенстве папства й побудить всех христианских государей Европы признать себя его вассалами. Решению этих задач была посвящена и его дипломатическая практика. Римский папа выступал верховным арбитром отношений между средневековыми правителями, короновал светских монархов Европы в императоры, созывал церковные соборы, которые в тот момент служили одной из важнейших форм многосторонней дипломатии церкви. В 1095 году в Клермоне понтификом Урбаном II был созван Церковный собор, на котором он лично призвал помочь православным византийцам. Это событие вполне можно отнести к одной из форм многосторонней дипломатии Святого престола.
Стремясь к сохранению и закреплению своих позиций в менявшихся условиях, Римско-католическая церковь в XV веке стала приглашать на Вселенские соборы помимо церковников представителей католических монархов Европы, крупнейших теологов и юристов, которые при обсуждении важнейших вопросов европейской политики стали пользоваться одинаковым правом голоса.
В конце 50-х - начале 60-х гг. XV столетия папа Пий II предпринял попытку заменить вселенские соборы новой формой многосторонней дипломатии - съездом всех христианских государей Европы с целью объединить их под своим руководством в противодействии продвижению «неверных» вглубь европейского континента. Однако эта инициатива Пия II не встретила поддержки монархов и не была воплощена в жизнь.
В начале XIV столетия укрепление централизованных монархий на основе светских принципов во многих странах Западной Европы обусловило падение папской теократии. Эпоха её дипломатии шла к своему закату. Большое влияние на развитие международных отношений в Европе в этот период оказала политическая теория равновесия или баланса сил, в интересах соблюдения которого государства стали формировать различные комбинации коалиций и союзов. Эта практика положила начало новому этапу развития многосторонней дипломатии как института Ганзейский союз северогерманских государств, ставший прообразом будущих международных организаций, внес весомый вклад в развитие различных форм многосторонней дипломатии.
Начало процесса формирования суверенных государств в Европе оказалось сопряжено с утверждением во многих из них абсолютистской формы правления. Абсолютистский и династический характер их новых властных структур привнес в средства осуществления многосторонней дипломатии новые элементы: в межгосударственных отношениях относительно большее значение приобрели династические связи и браки, а также наследственные вопросы.
Многосторонняя дипломатия этого времени стала концентрироваться на усилиях по созданию тех или иных коалиций и союзов суверенных государств, а также по подготовке и проведению международных конгрессов. Как указывает Т.В. Зонова, «конгрессы предполагали сугубо политический характер собрания, цель которого состояла, как правило, в подписании мирного договора или в выработке нового политико-территориального устройства. Участие в конгрессах глав государств придавало им особую торжественность».
Инструменты многосторонней дипломатии были весьма успешно использованы Францией императора Наполеона I в борьбе против Священной Римской империи. Созданный ею в 1806 году из 16 германских государств Рейнский союз порвал с империей и ликвидировал на своей территории на левом берегу Рейна все ее учреждения. В результате в том же году было официально объявлено о прекращении существования империи. Первая международная организация - Центральная комиссия по навигации на Рейне - возникла в 1804 году на основе соглашения между Германией и Францией и была вызвана потребностью регулировать и обеспечивать беспрепятственное судоходство на Рейне. Официально она была учреждена Венским конгрессом 9 июня 1815 года.
В начале XX века все: более широкое применение1 получает такая форма осуществления м ногосторонней дипломатии как дипломатическая конференция. Такие конференции были проведены, в частности, в Лондоне и Бухаресте в 1912 году с целью окончания Балканских войн. В целом конференции XIX -- начала XX вв. фокусировали свою работу на конкретных вопросах или становились подготовительными этапами созыва конгрессов. .
Развитие практики многосторонней дипломатии стало важным индикатором растущей потребности государств, в совместном решении тех или иных проблем, затрагивавших их общие интересы. Активизация многосторонней дипломатии свидетельствовала о начавшемся процессе углубления взаимозависимости государств. Возникла потребность создания, постоянных международных институтов как специфических механизмов, многосторонней дипломатии, которые могли бы регулировать определенные сферы отношений между суверенными государствами и действовать на постоянной основе.
Возникновение в XIX веке таких институтов многосторонней дипломатии как международные организации было облегчено тем, что к моменту их появления уже сложился ряд норм и институтов международного права, необходимых для,их деятельности. В этот период стали утверждаться и основные черты международных организаций: их юридическая природа, постоянный характер работы, структура и основные принципы деятельности. .
В XX веке существенно усложнилась организационная структура многосторонней дипломатии. Высшей её формой становятся международные организации, которые имеют свой устав, бюджет, штаб-квартиру и секретариат. Служба в них стала называться международной гражданской службой и подчиняться специальному нормативному регулированию
В рамках многосторонней дипломатии могут проходить встречи представителей различных группировок государств, объединяемых по географическому, этническому, военно-экономическому и иному принципу, что получило название паритетной дипломатии. Определенное развитие получила практика проведения подготовительных конференций на уровне экспертов или высоких дипломатических чиновников. Такого рода действия" имели место в процессе обсуждения предложения о созыве общеевропейского совещания.
Деятельность международных организаций и конференций предусматривает проведение пленарных заседаний, заседаний комиссий, комитетов, подкомиссий, рабочих групп с тщательно разработанными процедурами голосования (простое, квалифицированное, абсолютное большинство, консенсус). .
Создаются исполнительные секретариаты конференций, проводимых международными организациями. Им вручаются верительные письма глав делегаций. Лица или делегации, направляемые государствами для участия в.-такого рода конференциях, относятся к категории специальных миссий (ad hoc), статус которых регламентируется Конвенцией 1969 года о специальных миссиях (вступила в силу 21 июня 1985 года).
Конференции, как правило, избирают председателя, его заместителя, определяют порядок выступлений, голосования и другие процедурные вопросы. Заключительные документы конференций часто подписывают председатель конференции и председатели комиссий конференции. В ходе обсуждения идеи общеевропейского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также во время подготовительной работы к его созыву были использованы как традиционные, так и новые формы многосторонней- дипломатии, о сути которых и пойдет речь в следующем разделе работы.